آنچه یک شهروند باید از بودجه کشور بداند!

چه ضرورتی دارد که ما به عنوان یک شهروند بدانیم که:

• بودجه‌ی کشوری که در آن در حال زیستن هستیم چگونه تنظیم می‌گردد؟
• یا اینکه روند بررسی‌اش به چه شکلی است؟
• و یا اینکه بودجه‌ی یک مملکت از چه اجزایی تشکیل شده است؟
• و یا اصلا پول نفت به کجا می‌رود و چه می‌شود؟
• و یا برای ما و هر یک از همشهریان‌مان، هموطنان‌مان و … چه میزان هزینه می‌شود؟
• و یا چه میزان از ما بابت مالیات دریافت می‌شود؟
• و یا نحوه برنامه‌ریزی سال‌هایی که یکی پس از دیگری شروع و تمام می‌شوند چگونه است؟

اینها همه سوال‌هایی درخصوص موضوع بودجه‌اند. پس شاید بتوان تمامی سوالات بالا را در این سوال خلاصه کرد که چه ضرورتی دارد و چرا اصلا ما بایستی درخصوص بودجه بدانیم؟

چرا دانش بودجه ضرورت دارد؟

در پاسخ به سوالات بالا، می‌توان اول به این جمله‌ی قدیمی رجوع کرد که می‌گوید: ” بودجه‌ی کشور خودت را به من نشان بده تا به تو بگویم چگونه کشور خود را اداره می‌کنید”

در حقیقت بودجه که در تعریف تخمینی از درآمدها و هزینه‌ها در طول یک بازه‌ی زمانیِ مشخص در آینده است، آینه‌ای از مدل حاکمیتی هر کشور می‌باشد.

حتما بارها شاهد این داستان تکراری بوده‌اید که وقتی در جمعی قرار می‌گیرید (خواه در تاکسی، یا آرایشگاه، یا جمع اقوام و …) و صحبت از این می‌شود که حقوقِ کارمندی چه قدر کم است و کفاف زندگی را نمی‌دهد، یا تورم فلان درصد است و توان خرید نداریم، یا چرا این قدر ما باید پول مالیات بدهیم، یا نمی‌دانیم پول نفت چه شده است و ….؛ در بیشتر مواقع عموما جواب‌های ناآگاهنه‌ای دریافت می‌کنیم؟ و اصلا هیچ‌وقت برای ما دقیق روشن نیست که در سطح کلان چه می‌شود؟

علت تمامی این موارد و داستان‌ها و … همه عموما به این برمی‌گردد که ما به اندازه‌ی کافی از بودجه‌ی مملکت خودمان خبر نداریم. و شاید یکی از تفاوت‌های اصلی ما با شهروندانِ کشورهایی که در شرایط خیلی بهتری به سر می‌برند هم به همین موارد برگردد که سرانه‌ی مطالعه‌ و تحقیقِ هدفمند ما چه قدر از آنها کمتر است و اینکه اصلا چه قدر سعی می‌کنیم از این جزییات مطلع باشیم.

برای تغییر زندگی، تغییر تفکر را در پیش بگیرید

پس قبل از اینکه وارد مبحث بودجه شوم، باید بگویم نباید این واقعیت بسیار مهم را فراموش کنیم که همیشه همه‌ی مشکلات از سمت دولت‌ها و حکومت‌ها نیست (هر چند منکر بعضی از کاستی‌هایی که متوجه آنهاست نیز نیستم)؛ شک نکنید که خود ما هم در هر وضعیتی که اکنون در آن هستیم نقش بسزایی داریم.

اینکه به خاطر تنبلی، ناآگاهی، عادت‌های غلط و یا هر چیز دیگر، نخواهیم وقت گذاشته و تلاش کنیم تا بفهمیم پول این ملت چگونه هزینه می‌شود، این در وهله‌ی اول کاملا تقصیر خود ما است و نه هیچ کس دیگر. قطعا هر یک از ما در قبال ممکلتی که در آن زندگی می‌کنیم مسئول هستیم و این مسئولیت در وهله‌ی اول با آگاهی است که سرانجام خوشی خواهد داشت.

قطعا باید با این عادت بسیار بد مقابله کنیم که مدام بشینیم و از دور و بدون هر گونه تحقیق و بررسی و استناد به مستندات محکم بگوییم فلان است و بهمان؛ بدون اینکه واقعاً به موضوعی که درخصوصش در حال اظهارنظریم اشراف داشته باشیم.

اهمیت آگاهی نسبت به بودجه

برای درک بهترِ موضوع بودجه و اهمیتِ آگاهی نسبت به آن، بد نیست نگاهی به مثال زیر بیاندازید:

در سال ۲۰۱۸ دولت اوگاندا با هدف کاهش حرف مفت (یا همان Idle Talk) تصمیم گرفت در بودجه‌ی سالش برای استفاده از حدود ۶۰ شبکه‌ی اجتماعی (مثل اینستاگرام، فیسبوک، واتس‌آپ و …)، مالیات استفاده از شبکه‌های اجتماعی را وضع کند و منابع حاصل از جمع‌آوری این مالیات را صرف تأمین منابع بودجه‌ی عمرانی و توسعه‌ی زیرساخت اوگاندا کند. مالیات مربوط به موضوع فوق حدود پنج صدم یک دلار بود و این در حالی است که متوسط درآمد روزانه‌ی در اوگاندا هم چیزی حدود دو دلار بود.

جالب است بدانید که گزارش‌های بودجه‌ی کشور اوگاندا نشان از آن می‌دهد که پولی دریافتی از مردم از بابت این مالیات، در سال ۲۰ الی ۲۵ میلیون دلار است. اما تحلیل‌های اقتصادی حاکی از آن می‌باشند که در مقابل این درآمد، حدود ۷۵۰ میلیون دلار به اقتصاد اوگاندا ضربه وارد می‌شود. ضمن اینکه برای فرار از پرداخت مالیاتی، استفاده از شبکه‌های اجتماعی غیرمجاز هم افزایش قابل توجهی پیدا کرده است.

که این گویای این است که تصمیم فوق، خودش عامل خیلی از تنش‌های اجتماعی در اوگاندا شده است. و این آسیب‌های بزرگ سبب شد که مسئولین اوگاندا بر آن شوند تا برای اصلاح این داستان در سال‌های آتی تصمیم بگیرند.

داستان بالا، به خوبی نشان‌ دهنده‌ی موضوع بودجه و تاثیرات آن بر روی یک کشور و ملتش است. و جدای از نگاه جمعی، باید این را نیز بدانید که آگاه بودن از بودجه سبب آن خواهد شد که بهتر بتوانید در زندگی شخصی خودتان پیش بینی‌های اقتصادی را انجام داده و متناسب با آن به رشد و موفقیت‌های مالی برسید.

تاریخچه‌ی بودجه در ایران

اولین مرتبه که در نظام حقوقی مالی ایران تعریفی قانونی از بودجه به عمل آمد در ماده‌ی یک قانون محاسبات عمومی مصوبِ سال ۱۲۸۹ شمسی بود که در آن بودجه چنین تعریف شد:

«بودجه دولت سندی است که معاملات دخل و خرج مملکتی برای مدت معینی در آن پیش‌بینی و تصویب می‌شود. مدت مزبور را سنه مالی می‌نامند و عبارت است از یک سال شمسی»

پس از آن دومین تعریف قانونی از بودجه مربوط به قانون محاسبات عمومی مصوبِ ۱۶ اسفند ۱۳۱۲ شمسی بود که در آن چنین آمد:

«بودجه لایحه‌ی پیش‌بینی کلیه‌ی عواید و مخارج مملکتی برای مدت یک سال شمسی است که به تصویب مجلس شورای ملی رسیده باشد»

و سپس سومین تعریف از بودجه مربوط به قانون محاسبات عمومی کشور مصوبِ ۱ شهریور ۱۳۶۶ مجلس شورای اسلامی بود، که در آن، بودجه‌ی کل کشور چنین تعریف شد:

«بودجه‌ی کل کشور برنامه‌ی مالی دولت است که برای یک سال مالی تهیه و حاوی پیش‌بینی درآمدها و سایر منابع تأمین اعتبار و برآورد هزینه‌ها برای انجام عملیاتی که منجر به نیل سیاست‌ها و به هدف‌های قانونی می‌شود و از سه قسمت به شرح زیر تشکیل می‌شود:

۱- بودجه‌ی عمومی دولت که شامل اجزای زیر است:

الف- پیش‌بینی دریافت‌ها و منابع تأمین اعتبار که به طور مستقیم و غیرمستقیم در سال مالی قانون بودجه بوسیله دستگاه‌ها از طریق حساب‌های خزانه‌داری کل اخذ می‌شود.

ب- پیش‌بینی پرداخت‌‌هایی که از محل درآمد عمومی یا اختصاصی برای اعتبارات جاری و عمرانی و اختصاصی دستگاه‌های اجرایی می‌تواند در سال مربوط انجام دهد.

۲- بودجه شرکت‌های دولتی و بانک‌ها شامل پیش‌بینی درآمد و سایر منابع تامین اعتبار.

۳- بودجه مؤسساتی که تحت عنوان غیر از عناوین فوق در بودجه کشور منظور می‌شود».

حال که تا حدی موضوع اهمیت آگاهی نسبت به بودجه و پیشینه‌ی آن باز شده، لازم است این سوال نیز مطرح شود که بودجه‌ی خوب اصلا چه نوع بودجه‌ای است؟

ویژگی‌های یک بودجه خوب

برای تشخیص و تمیز بودجه‌ها از هم لازم است چند معیار را مدنظر قرار دهیم. که عمدتا معیارهای اصلی برای یک بودجه خوب و جداسازی‌اش از غیر آن شامل مواردی همچون موارد زیر هستند:

• با دقت تنظیم شده باشد. یعنی بدون تحلیل و بررسی تنظیم نشده باشد و فرایضی که پشت درآمد‌ها و هزینه هاست به خوبی مورد محاسبه قرار گرفته باشد.
• در پشت آن تدبیر و درایت باشد. یعنی حتما بر مبنای برنامه‌ و استراتژی خاصی تدوین و تنظیم شده باشد.
• روزمره نبوده باشد. یعنی در آن حتما به برنامه‌های توسعه‌ای پرداخته شده باشد و تمامی آن برای هزینه‌های جاری مملکت بریده نشده باشد. باید به این موضوع توجه شود که در زمان رکود، چه میزان در این بودجه جا دیده شده تا اقتصاد را به تحرک وادارد.
• اولویت‌بندی شده باشد. یعنی به اندازه‌ی کافی نشان دهنده‌ی اولویت‌ها و ترجیحات دولت باشد و در آن به اندازه‌ی کافی انعطاف برای آن دیده شده باشد.
• شوک‌پذیر باشد. یعنی در مقابل شوک ظرفیت و فضای خوبی در آن دیده شده باشد.
  با آیند‌نگری باشد. یعنی تا حد امکان در آن نگاه بلند مدت نیز لحاظ شده باشد. مثلا به این توجه شود که اگر الان دولت فلان میزان قرض کند، آیا سال‌های بعد آن‌را به راحتی می‌تواند باز پرداخت کند؟
• سهم نسل‌های بعدی مدنظر قرار گرفته باشد. یعنی فراموش نشود که این بودجه که الان در دخل و خرج لجاظ می‌شود نسل‌های بعدی هم از آن سهمی دارند.
• عادلانه باشد. یعنی در نحوه‌ی توزیع آن عدالت منطقه‌ای در نظر گرفته شود. چه از نظر وضعیت رفاه و محرومیت منطقه‌ای، چه وضعیت درآمدی و …؛ باید رویکرد بودجه به فقیر و غنی مورد توجه قرار گیرد.
• شفاف باشد. یعنی در تنظیم آن موضوع شفافیت اطلاعاتی کاملا مدنظر قرار گیرد به گونه‌ای که وضعیت آن کاملا در رادارهای مالی روشن و گویا باشند.

همگی این ملاحظات جمیعا از عوامل و مواردی هستند که نهایتا منتج و منتهی به یک بودجه‌ی درست و درمان و مقبول می‌شود. اما حال که شناخت ابتدایی از موارد یک بودجه‌ی خوب پیدا کردیم و فهمیدیم که یک بودجه‌ی خوب چه ویژگی‌هایی دارد؛ وقت آن رسیده که بفهمیم طرح‌ریزی بودجه چه طوری است و در ایران به چه صورت انجام می‌شود.

نحوه‌ی تدوین و تصویب بودجه در ایران

برای تدوین بودجه، ابتدا توسط دولت دستورالعملش به نام بخشنامه‌ی بودجه آماده می‌گردد که در این بخشنامه فرایض اصلی و همین‌طور جهت‌گیری‌ها و خط و مشی‌های سال پیش رو گنجانده شده است.

بعد این بخشنامه را به تمامی بخش‌های دولت، وزارتخانه‌ها و سازمان‌ها ارسال می‌شود که در نهایت آنها برایش موارد خود را که همان برآوردها، هزینه‌ها و فعالیت‌ها و … است را اعلام کنند. یعنی هر وزارتخانه یا سازمانی در این مرحله مشخص می‌کند برای سال بعد چه میزان پول در می‌آورد و چه میزان بایستی خرج کند و اصلا همه‌ی این‌ها بابت چه هستند.
البته برآوردها و اعلام‌های صورت گرفته از سوی سازمان‌ها و وزارتخانه‌ها و …، لازم است کاملا متناسب با بخشنامه دولت صورت پذیرد؛ مضاف بر اینکه دستورالعمل‌های توسعه‌ای همچون برنامه‌های توسعه و سند چشم انداز را هم با دقت زیر نظر داشته باشند.

بعد از اعلام تک تک سازمان‌ها و نهادهای مربوطه، کلیه‌ی برآورد‌ها جمع شده و در سازمان برنامه و بودجه و پس از آن در دولت، براساس ملاحظات سیاسی و غیره و ذالک اندک اضافات و کاستی‌هایی صورت می‌گیرد و نهایتا بودجه‌ی سال بعد را آماده شده و در اختیار مجلس شورای اسلامی قرار می‌گیرد.

پس از آن نیز، که مجلس شورای اسلامی لایحه‌ی بودجه را تحویل می‌گیرد، و پیش از بررسی‌اش در صحن علنی، آن را تحویل کمیسیون‌های تخصصی می‌دهد که به صورت دقیق مورد تحلیل و بررسی قرار دهند. لازم به ذکر است مجلس چندین کمیسیون تخصصی همچون کمیسیون مسکن، بهداشت، اقتصادی و …. دارد که از افراد متخصص در آن حوزه تشکیل شده است.

بعد از اینکه لایحه در کمیسیون‌های تخصصی مورد بررسی قرار گرفت، نهایتا آن را دوباره وارد آخرین کمیسیون (کمیسیون تلفیق) می‌کنند که خود در واقع تلفیقی از گروه‌های مختلف است (از هر کمیسیون تخصصی ۳ نفر و از کمیسیون برنامه و بودجه هم و ۹ نفر، که با هم ترکیب می‌شوند). پس یک بار دیگر بودجه در این کمیسیون نیز بررسی می‌شود. در حقیقت کار کمیسیون تلفیق چکش‌کاری نهایی برآیند کمیسیون‌های تخصصی است. و بررسی‌های این کمیسیون‌ها از آغاز تا انتها چیزی حدود ۳۰ الی ۴۵ روز طول می‌کشد.

در نهایت خروجی لایحه به همراه گذارشات کمیسیون‌های مختلف وارد صحن علنی مجلس شورای اسلامی می‌شود تا اینکه سرانجام مورد بررسی نمایندگان قرار می‌گیرد و به تصویب آنها می‌رسد. و این یعنی نمایندگان به دولت بگویند پیشنهادت مورد قبول است و دولت می‌تواند سال بعد را با این برنامه شروع کند.

اگرچه طبق آیین‌نامه‌های داخلی مجلس شورای اسلامی، محدودیت زمانی برای این مرحله (بررسی لایحه و تایید و تصویبش) وجود ندارد، اما نمایندگان ملزم هستند تا قبل از آغاز سال جدید بودجه را تصویب کنند و اگر توافقی در این مدت حاصل نشود یعنی بودجه کشور در سال بعد غیر قانونی خواهد بود. و در چنین شرایطی صرفا برای یکی دو ماه تنخواهی (بودجه‌های چند دوازدهم) برای دولت تصویب می‌کنند تا باز هم ادامه‌ی تصمیم‌گیری به روال خود باقی باشد.

به هر حال، نهایتا پس از تصویت لایحه‌ی بودجه توسط نمایندگان، کار تمام است و …؛ حال سوال این است که خود این لایحه‌ی بودجه از چه اجزایی تشکیل شده است؟

ساختار و اجزای لایحه‌ی بودجه

قاعده بر این است که لایحه‌ی بودجه در ۵ کتابچه یا ۵ جلد آماده و تقدیم مجلس شورای اسلامی شود.

جلد اول: ماده واحده و جداول کلان

اولین و مهم‌ترین جلد این لایحه مربوط به ماده واحده و جداول کلان اختصاص دارد. ماده واحده یعنی متن یک ماده‌ی قانونی که داخل آن بندهای مختلف گنجانده شده باشد. در اصل کار جلد اول توضیح کلیات بودجه است.

جلد دوم: پیوست اعتبارات طرح‌های عمرانی

بعد از جلد اول، جلد دوم یا اولین پیوست مربوط به اعتبارات طرح‌های عمرانی (هر کار سرمایه‌گذاری و توسعه‌ای که منجر به یک دارایی سرمایه‌ای ملموس یا غیر ملموس برای کشور شود؛ نه لزوما کارِ ساخت و ساز) قرار می‌گیرد. و این یعنی اگر بخواهید بدانید مثلاً برای توسعه‌ی شبکه‌ی فیبر نوری کشور، یا آب‌رسانی به فلان شهرستان، یا حفاظت از بافت‌های تاریخی بهمان شهر، یا بسان سد، یا موزه‌ی فلان جا و سیستم فاضلاب فلان شهر چه میزان اعتبارات در نظر گرفته شده، بایستی این پیوست را بررسی کنید.

جلد سوم: پیوست جزییات درآمد‌های دولت

جلد سوم یا پیوست دوم، مربوط به جزییات درآمد‌های دولت اعم از مالیات‌ها و درآمدهای نفتی و اوراق مشارکت است. پس مثلاً اگر مایل باشید بدانید که دولت از محل مالیات سرقفلی، پژوهش‌گاه ژنتیک، شرکت ملی نفت، فلان دانشگاه و بهمان باشگاهِ ورزشی چه میزان درآمد دارد بایستی به این پیوست مراجعه کنید.

جلد چهارم: پیوست دخل و خرج شرکت‌های دولتی

جلد چهارم یا پیوست سوم هم، نشان دهنده‌ی دخل و خرج شرکت‌های دولتی است. و این یعنی مثلا برای پی بردن به وضعیت دخل و خرج شرکت برق فلان شهر، یا شرکت گاز شهری دیگر، یا یکی از بانک‌ها و … لازم است مطالب این جلد مورد بررسی قرار دهید. البته خوب است بدانید که معمولاً مجلس شورای اسلامی برای تصویب بودجه، وارد جزییات این پیوست نمی‌شود. توضیحِ علت آن در مطالب بعدی آمده است.

جلد پنجم: پیوست جزییات هزینه‌های جاری و عمرانی دولت

جلد پنجم یا پیوست چهارم هم، مربوط به جزییات هزینه‌های جاری و عمرانی دولت می‌شود. و این یعنی مثلاً برای اینکه بتوانید بفهمید بروز‌سازی نقشه‌های جغرافیایی، یا تربیت هر یک نفر از دانشجویان دکتری، یا تدوین قوانین، و یا برگزاری نشست‌ها و همایش‌ها و … چه میزان برای دولت خرج بر می‌دارد؟ کافی است به این پیوست رجوع کنید.